Практика организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов в Смоленской области

Практика организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов в Смоленской области

    Формирование системы регистра муниципальных нормативных правовых актов Смоленской области (далее – региональный регистр) началось после принятия в 2007 году Федерального закона № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов». Развитие системы регионального регистра можно рассмотреть в несколько этапов.

    На первом этапе в 2008 году в Администрации Смоленской области активно решался вопрос о возможностях реализации нового полномочия субъектов Российской Федерации, а также определялся орган исполнительной власти Смоленской области, который будет осуществлять данное полномочие. Формирование правовой основы регионального регистра осуществлялось на втором этапе. На третьем этапе формировался кадровый состав и материально-техническая база для осуществления организации и ведения регионального регистра. Четвертый этап заключался в оказании правовой, методической и консультативной помощи органам местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области в части представления муниципальных нормативных правовых актов для ведения регионального регистра. По всем четырем этапам работа велась и ведется параллельно.

    Распоряжением Губернатора Смоленской области в 2008 году была создана рабочая группа по разработке проекта областного закона «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Смоленской области». В результате активной и плодотворной работы указанной рабочей группы, в состав которой входили представители Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Смоленской области, Прокуратуры Смоленской области, Смоленской областной Думы, Правового департамента Смоленской области, главы муниципальных образований Смоленской области, проект названного областного закона был разработан и внесен на рассмотрение Смоленской областной Думы. Смоленской областной Думой был принят областной закон от 30 октября 2008 года № 119-з «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов в Смоленской области» (далее – областной закон).

    Областной закон установил порядок организации и ведения регионального регистра, а также определил, что организацию и ведение регионального регистра осуществляет Департамент Смоленской области по вопросам местного самоуправления (далее - Департамент).

    Для обеспечения и ведения регионального регистра были выделены дополнительные денежные средства из областного бюджета на приобретение необходимых технических средств, обеспечивающих функционирование регистра муниципальных нормативных правовых актов (сервер и рабочая станция), компьютеры, соответствующие требованиям, предъявляемым Минюстом России. Установлены программное обеспечение, эксплуатационная документация.

    С момента внедрения программы по ведению регионального регистра в процессе ее эксплуатации возникало большое количество проблем, часть из которых в итоге были устранены. Однако основной проблемой оставался кадровый вопрос.

    Главным критерием при определении количественного состава структурного подразделения Департамента, на которое предполагалось возложить ведение регионального регистра, был объем обрабатываемой информации, который напрямую зависит от количества муниципальных образований Смоленской области и принимаемых ими муниципальных правовых актов. Качественный состав определялся исходя из поставленных задач. Необходимость проведения юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, включенных в региональный регистр, предполагает наличие специалистов-юристов.

    В Смоленской области 350 муниципальных образований, из них 25 муниципальных районов, 2 городских округа, 25 городских и 298 сельских поселений. Говорить об объеме обрабатываемой информации можно анализируя количество принимаемых муниципальных правовых актов. Изучив деятельность органов местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области в 2007 году, было выявлено, что ими в указанный период принято 86 тысяч муниципальных правовых актов, из них 18 тысяч являлись нормативными и подлежали включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов.

    С учетом объема принимаемых муниципальных нормативных правовых актов Губернатором Смоленской области было принято решение о формировании в структуре Департамента отдела регистра муниципальных нормативных правовых актов (далее – отдел регистра) в количестве 7 человек, из них 5 специалистов-юристов, один делопроизводитель и один системный администратор.

     В сентябре 2009 года отдел регистра был сформирован и начал свою работу. После завершения установки программного обеспечения началась работа по внесению муниципальных нормативных правовых актов в электронную базу данных регионального регистра.

     В настоящее время работа по ведению регионального регистра организована следующим образом.

     Между сотрудниками отдела регистра распределены все муниципальные образования Смоленской области. В процессе приема документов специалистом 1-ой категории осуществляется их проверка на наличие электронного и документального вида муниципальных правовых актов и их идентичность. После чего муниципальные правовые акты передаются специалистам-юристам отдела регистра, которые в первую очередь определяют нормативность (ненормативность) муниципальных правовых актов, далее осуществляют включение муниципальных нормативных правовых актов в региональный регистр и проведение их юридической экспертизы.

     Параллельно с формированием кадрового состава и материально-технической базы для организации и ведения регионального регистра осуществлялся процесс формирования правовой основы регионального регистра. После принятия областного закона и вступления его в силу с 1 января 2009 года был принят ряд подзаконных актов: постановление Администрации Смоленской области об утверждении Порядка представления муниципальных нормативных правовых актов, принятых (изданных) до 1 января 2009 года, а также дополнительных сведений в отношении указанных муниципальных нормативных правовых актов; в целях методической помощи органам местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области приказом начальника Департамента утверждены Методические рекомендаций по организации и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Смоленской области.

    Областным законом определено, что муниципальные нормативные правовые акты в течение 7 рабочих дней после дня их официального опубликования (обнародования) направляются в электронном виде (на машиночитаемых носителях) и в документальном виде (на бумажных носителях в виде заверенной в установленном порядке копии текста муниципального нормативного правового акта) руководителями органов местного самоуправления соответствующих муниципальных районов, городских округов, городских (сельских) поселений Смоленской области в Департамент. Одновременно с муниципальными нормативными правовыми актами в Департамент в документальном виде направляются и дополнительные сведения.

    Однако деятельность руководителей органов местного самоуправления отдельных муниципальных образований Смоленской области по взаимодействию с Департаментом не всегда отвечает требованиям федерального и областного законодательства, в результате чего нарушаются сроки направления муниципальных нормативных правовых актов и дополнительных сведений к ним для включения в региональный регистр.

    Сотрудниками отдела регистра ведется разъяснительная работа с руководителями органов местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области по вопросам соблюдения сроков представления документов, необходимых для ведения регионального регистра: неоднократно руководителям представительных и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований Смоленской области направлялись рекомендательные письма о соблюдении законодательства по ведению регионального регистра, проводились семинары и совещания с управляющими делами муниципальных образований по вопросам ведения регионального регистра.

    Департамент не позднее 7 рабочих дней со дня поступления муниципальных нормативных правовых актов и дополнительных сведений осуществляет включение их в региональный регистр.

    За период с 1 января 2009 года по 1 октября 2011 года в Департамент поступило более 50 300 муниципальных правовых актов муниципальных образований Смоленской области, принятых (изданных) с 1993 года по 2011 год.

    На 1 октября 2011 года в региональный регистр включено 20 494 муниципальных нормативных правовых акта. Отказано во включении в региональный регистр 22 464 муниципальных правовых актов в связи с их ненормативностью.

В соответствии с Порядком представления муниципальных нормативных правовых актов, принятых (изданных) до 1 января 2009 года, а также дополнительных сведений в отношении указанных муниципальных нормативных правовых актов, все действующие муниципальные нормативные правовые акты прежних лет (с 1993 года по 2009 год) должны быть систематизированы в течение трех лет и включены в региональный регистр до 1 января 2012 года.

    Для обеспечения актуальности и целостности интегрированной базы данных федерального регистра проводятся еженедельные пополнения информационных ресурсов. Обновления регионального регистра направляются в Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации.

    Одним из основных элементов ведения регионального регистра является проведение юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов. Однако в областном законе не была определена процедура проведения юридической экспертизы. С учетом рекомендаций Минюста России (Обзор законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов за 2008 год) в 2009 году в областной закон были внесены изменения, которыми определен порядок проведения юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов.

    Областным законом установлено, что юридическая экспертиза муниципальных нормативных правовых актов заключается в правовой оценке вида муниципального нормативного правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа местного самоуправления муниципального района, городского округа, городского (сельского) поселения Смоленской области (должностного лица местного самоуправления), принявшего (издавшего) муниципальный нормативный правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия (издания), опубликования (обнародования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации, федерального и областного законодательства, а также устава муниципального образования. Постановлением Администрации Смоленской области от 23 марта 2010 года № 139 определены порядок и сроки проведения юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов.

    Юридическая экспертиза муниципальных нормативных правовых актов проводится в срок до 30 рабочих дней со дня включения их в региональный регистр. Указанный срок может быть продлен, но не более чем на 30 рабочих дней в случае необходимости получения дополнительной информации от государственных органов, органов местного самоуправления.

    С апреля 2010 года Департамент осуществляет проведение юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов с составлением экспертных заключений и включением их в региональный регистр. Экспертные заключения для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений в течение 3 рабочих дней со дня их подписания направляются в орган местного самоуправления, принявший (издавший) муниципальный нормативный правовой акт.

    На 1 октября 2011 года специалистами-юристами отдела регистра проведено 67 юридических экспертиз. По результатам юридических экспертиз выявлено 60 муниципальных нормативных правовых актов, не соответствующих федеральному и областному законодательству, уставу муниципального образования. Также Департаментом осуществляется и антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов, включенных в региональный регистр. На 1 октября 2011 года проведено 67 антикоррупционных экспертиз, в результате которых в 14 муниципальных нормативных правовых актах выявлены коррупциогенные факторы. По результатам рассмотрения экспертных заключений Департамента 34 муниципальных нормативных правовых акта приведены в соответствие с законодательством Российской Федерации.

    Кроме нарушений федерального и областного законодательства, устава муниципального образования в большинстве муниципальных нормативных правовых актах не соблюдены правила юридической техники, содержатся грамматические и стилистические ошибки. Не соответствуют правилам юридической техники 47 муниципальных нормативных правовых акта, прошедших юридическую экспертизу.

    Основной причиной низкого качества нормотворчества в муниципальных образованиях является отсутствие квалифицированных специалистов и в первую очередь юристов.

    Принимая во внимание принципы формирования единого правового пространства, включающего в себя и муниципальный уровень, юридическая экспертиза должна быть проведена в отношении всех муниципальных нормативных правовых актов, включенных в региональный регистр. Однако осуществление указанной государственной функции в настоящее время не может быть обеспечено в полном объеме, в первую очередь, из-за недостаточного кадрового потенциала Департамента.

    Одним из аспектов совершенствования правотворческого процесса помимо юридической экспертизы является разработка модельных муниципальных правовых актов. Департаментом разработаны и направлены органам местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области модельные уставы муниципальных образований, которые прошли согласование в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Смоленской области.

    В ходе работы по ведению регионального регистра сотрудники отдела регистра столкнулись с рядом проблем, касающихся как представления муниципальными образованиями муниципальных нормативных правовых актов, так и эксплуатации программного обеспечения.

    Нередко представляются муниципальные нормативные правовые акты, тексты которых в электронном виде не соответствуют бумажному носителю.

    Нередки случаи, когда органами местного самоуправления направляются для включения в региональный регистр муниципальные нормативные правовые акты о внесении изменений в соответствующие муниципальные нормативные правовые акты, но те муниципальные нормативные правовые акты, в которые вносятся изменения, при этом в региональный регистр не представляются.

    Серьезная проблема возникла с представлением источников опубликования муниципальных нормативных правовых актов. Выяснилось, что отдельные муниципальные нормативные правовые акты, принятые до начала работы по ведению регионального регистра (до 1 января 2009 года) и подлежащие обязательному опубликованию, надлежащим образом не опубликованы.

    Следует отметить, что особенно сложно муниципальным образованиям Смоленской области представить сведения об источниках опубликования муниципальных нормативных правовых актов за период с 1993 по 2007 годы. В таких случаях мы рекомендуем им обращаться к помощи библиотек и редакций газет, официальные справки из которых о публикации тех или иных актов можно будет внести в программу в качестве дополнительных сведений.

    Многие муниципальные образования, в особенности сельские поселения, не всегда располагают достаточными средствами для опубликования муниципальных нормативных правовых актов в районных газетах. В качестве правовой и методической помощи Департаментом был разработан и направлен органам местного самоуправления модельный муниципальный правовой акт «Об учреждении печатного средства массовой информации муниципального образования» и рекомендовано учредить соответствующее средство массовой информации для опубликования муниципальных нормативных правовых актов.

    Уставами муниципальных образований Смоленской области предусмотрена возможность обнародования муниципальных нормативных правовых актов. Однако органы местного самоуправления не всегда точно отражают в представленных в региональный регистр документах сведения о том, где именно и в какие сроки были обнародованы те или иные акты.

    Иногда в качестве альтернативы опубликованию органы местного самоуправления используют размещение муниципальных нормативных правовых актов на сайте муниципального образования. По нашему мнению, это является нарушением действующего законодательства.

    Следующая проблема, на которой хотелось бы остановиться, связана с ведением архивного фонда регионального регистра.

    На основании рекомендаций Министерства юстиции Российской Федерации по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, Департаментом в соответствии с областным законом ведется архив муниципальных нормативных правовых актов на бумажных носителях (архивный фонд). Большой объем копий муниципальных нормативных правовых актов, дополнительных сведений к ним требует значительных временных и материальных затрат при ведении архивного фонда. Ведение собственных архивов органами местного самоуправления делает ведение архивного фонда регионального регистра нецелесообразным.

    Новые информационные технологии, перевод органов власти всех уровней на электронный документооборот во взаимосвязи с положениями Федерального закона от 10 января 2002 года № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» может стать основой для внесения изменений в соответствующие федеральные и областные нормативные правовые акты, которые, в конечном итоге, предусматривали бы ведение регионального регистра только в электронном виде.

    В настоящее время органами исполнительной власти Смоленской области и органами местного самоуправления муниципальных районов внедрены и используются электронные цифровые подписи (далее – ЭЦП) и электронный документооборот. Дальнейшее внедрение ЭЦП во всех муниципальных образованиях Смоленской области позволит значительно снизить временные затраты органов местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области и Департамента на внесение муниципальных нормативных правовых актов в региональный регистр.

    Существуют проблемы и с программным обеспечением для ведения регионального регистра.

    Количество муниципальных нормативных правовых актов на портале zakon . scli . ru не отражает фактическое количество муниципальных нормативных правовых актов, включенных в региональный регистр.

    Считаем недостатком программного продукта невозможность отображения в карточке юридической обработки муниципального нормативного правового акта в поле «Статус соответствия законодательству» в полном объеме таких случаев, при которых в ходе проведения юридической экспертизы муниципального нормативного правового акта выявлено несоответствие одновременно федеральному и областному законодательству, уставу муниципального образования.

    В карточке документа в «АРМ Ввода» и в «АРМ Аналитика» не корреспондируются поля «Дата поступления в орган».

    Благодаря обновлению программного продукта, предоставленному Научным центром правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации, устранена проблема с расстановкой ссылок на федеральное и областное законодательство, также в списках устранены дублирующие записи (виды документов).

    При проверке списка и наименования территорий (муниципальных образований Смоленской области) выявлены несоответствия справочника территорий государственному реестру муниципальных образований:

    - Починковский район Смоленской области (66633460 Прилеповское, 66633470 Рябцевское, 66633480 Сельцовское, 66633483 Старинковское).

    В Хиславичском районе Смоленской области (66652430 Лобановское, 66652450 Петропольское) и в Шумячском районе Смоленской области (66656425 Руссковское, 66656435 Понятовское) указанные несоответствия устранены.

    Сегодня в Смоленской области остается нерешенным вопрос, связанный с предложениями Научного центра правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации по применению на территории Смоленской области системы «АРМ Муниципал». Наличие данной системы в органах местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области возможно решило бы часть проблем, связанных с кадровыми и временными затратами Департамента по ведению регионального регистра и позволило бы более качественно и плодотворно проводить юридическую экспертизу муниципальных правовых актов. Однако внедрение системы «АРМ Муниципал» связано не только с большими финансовыми затратами. Кадровые проблемы негативно влияют на модернизацию управления и в данном случае.

    В заключении хотим поблагодарить Научный центр правовой информации за организацию и проведение обучающих семинаров по вопросам организации и ведения федеральных и региональных регистров с участием специалистов Министерства юстиции Российской Федерации (в г. Белгороде и в г. Москва), а также Всероссийских научно-практических конференций (в г. Москва), в которых имели возможность принять участие представители Смоленской области. Семинары и конференции имеют большое практическое значение, в том числе по обмену опытом по организации и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов между субъектами Российской Федерации и изучению новых возможностей программного продукта.

Начальник отдела регистра 
муниципальных нормативных 
правовых актов управления 
административно-территориального
устройства и правового обеспечения
Департамента Смоленской области
по вопросам местного самоуправления                      О.А. Канищева

Заместитель начальника Департамента – 
начальник управления административно-
территориального устройства и правового
обеспечения Департамента Смоленской области
по вопросам местного самоуправления                      Т.П. Карнюшина